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2020-06-11 15:19【社会论文发表范文】农村基础设施长效投入的问题、经验与对策

  中图分类号:F320.3文献标识码:A文章编号:1003-0751(2014)06-0050-07

  以往对农村基础设施建设的研究,多是从微观视角出发,探讨农村基础设施与农业生产率的关系及其对农村经济发展的作用等;并且,大多将其当作一般性的基础设施,采用投入产出方法分析考察。这显然忽视了农村基础设施作为公共品所具有的正外部性特点。而单纯从公共物品的角度考察,也都受制于经典理论所指出的“公地悲剧”(Hardin,1968)、“集体行动困境”(奥尔森,1965)及“公共池塘资源”的管理问题,因而难以单一的依靠市场或科层组织(企业组织或者行政官僚组织)治理(奥斯特罗姆,2000;温铁军,2001)。更进一步的,在当前政府主导大力实施新农村建设战略的背景下,农村基础设施建设面临的外部环境及其在国家宏观战略中的地位作用和以往已有很大不同。

  回顾新中国成立以来的工业化进程,农村事实上发挥了中国宏观经济波动实现“软着陆”的载体、城市过剩资本的“资产池”和劳动力“蓄水池”的多重功能,对于维持中国经济、社会长期稳定具有重要作用①。2008年美国金融危机引发世界经济危机后,2009年传导至中国致使沿海出口加工企业大量倒闭。而正是由于中国政府早在2005年就提出社会主义新农村建设的国家战略,到2011年连续6年“三农”总投资约4.3万亿元,在“三农问题重中之重”的指导思想下将农村打造成了消纳生产过剩的“第二资产池”工程,在世界性经济危机到来时明显显出乡土社会对于吸纳沿海2500万失业打工者以及对于维护社会稳定、策应中国经济“软着陆”的重要作用。

  因此,农村基础设施投入从一般微观视角考察因其公共品属性而具有经济正外部性、从国家宏观

  战略出发考察具有消化经济波动和社会稳定风险的正外部性。这两重正外部性的存在,客观上造成只能由中央政府承担粮食安全、农村稳定及农业发展等重大问题的最终责任,而“公司化”的地方政府和考虑市场收益的分散个体小农都不可能自觉自愿地响应“三农问题重中之重”的号召。实际操作中,国家投入资金在经由官僚体系下达到农村基层时,也越来越普遍地出现“精英俘获”、利益集团占有国家普惠政策收益的情况,从而出现“中央领导热,地方部门冷;农民反响弱,精英得好处”的现象。基于对这种深层次的复杂矛盾的理解,本文结合中国整体经济格局演变和当前农村经济社会结构变化的背景,并结合国内国际实践经验来思考如何建立农村基础设施投资维护的长效机制。

  一、农村基础设施投入中的“两高两低”困境

  农村基础设施投入“两重正外部性”的存在,加上农业比较收益低下和农村去组织化的现实,使得当前农村基础设施建设与维护面临着“两高两低”的困境,即劳动力投入的机会成本高、农民参与和配合意愿低;政府与农户的交易成本高、地方财政投资意愿和投资强度低。

  1.劳动力投入机会成本高

  随着农村劳动力大量外出务工,农业领域劳动投入的机会成本被大大推高,这极大地影响了农村基础设施的有效投入。

  改革开放前,中国主要以高度组织化的农村集体为基础,由国家、地方部门和农村集体共同组成投资主体,由政府动员农村劳动力实施灌溉、防洪、水土改良等劳动密集型建设项目(Perkins,1969;Perkins and Yusuf,1984)。通过这种集体化形式的强制动员和行政拨款相结合的制度安排,中国实现了超越一般微观层面的要素替代,即“用成规模劳动力替代过度稀缺的资本”,这是中国作为资本极度稀缺的后发工业化国家,摆脱外部资金依赖的重要投资机制创新(董筱丹等,2011)。根据有关研究,新中国成立至农村家庭承包制改革之前的30年所兴修的水利工程中,国家总投资共763亿元,而社队自筹及劳动积累,估计达580亿元(林万龙,2002)。

  农村家庭承包制改革之后的相当长时间内,农村基本建设仍然维持着劳动力投入为重要组分的投资机制,1989―2000年,全国平均每年投入劳动积累工72.2亿个工日,如果以每个工日10元计,则农民每年对水利投入的积累达722亿元(郑风田,2011)。如此推算,1989年至2000年农民对水利投入累计达8664亿元;若没有农民的“两工”投入,这些开支政府很难靠自身财力悉数承担。

  农村税费改革后,由于新的农业基础设施建设投入机制一直没有建立起来,全国农民兴修农田水利投工量锐减,1998年超过100亿个工日,2003年减少到47亿个,2004年不到30亿个。2004―2005年度,全国农田水利基本建设农民投工比1998―1999年度下降近70%,完成的土方量下降59%,改造中低产田面积下降38%,新增恢复改善灌溉面积减少35%。如果想补足这个劳动投入的缺口,即使每个工日只按10元计算,我国每年仅农田水利建设投入的缺口就将超过700亿元②。而如果按照地方政府公布的当地最低工资标准折算,则至少10倍于此。如果按照近两年来沿海地区的劳动力工价每天300元,则高达30倍,折合2.1万亿人民币。

  客观来看,大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用,但同时也造成农村劳动价格显性化,劳动力投入农业的机会成本大幅度上升,以至于在乡的青壮年劳动力不愿意将劳动力投入农业领域,而宁愿选择“被动闲暇”(刘怀宇、李晨婕、温铁军,2008)。30年来的市场化改革,已经从根本上改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的内在机制,改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式已难以恢复。   2.小农户参与和配合意愿低

  主体特性及其预期决定了其投资行为。当前农村基础设施建设中的另一个困境是广大农民作为最大受益群体的投入与参与积极性不高。以农田水利建设为例,尽管2004年中国结束了长达2000多年的农业税,农民显性负担得到了直接的解决;但是,一方面,城乡二元结构所内含的农业比较收益低的矛盾仍然存在,对农田水利设施的建设和养护进行投入和管理在经济上不合算;另一方面,农村中长达20―30年的外出打工潮仍然持续,且随着新生代农民工城镇化程度的加深,很多地区的农业劳动力都已高度女性化和老龄化,对这部分群体而言,农业只是维持基本生存保障的,并不是获取经营收益的手段,农村中的这种社会结构变化及连带的对农业功能的定位,也使得大多数农户主动从事或参与农村基础设施建设的意愿非常低。

  由于农产品价格低,从事农业的比较收益低,农村劳动力大量外流,从而导致农业的劳动生产率低,农民投资水利设施建设不能取得明显的收益回报;而与此同时,由于水利工程施工普遍提高了机械化程度而导致修建成本高,再加上用工成本因比照城市水平而逐年递增,农田水利设施的建设成本被大幅推高,水利设施建设中出现了中央政府热、基层农民冷的尴尬局面。

  比较而言,那些以种植高收益经济作物为主的农户有比较大的投入积极性。这些农户在其利益范围内,无须政府动员,也会主动投资和管理农田水利设施。但由于受到资金、技术和政策等方面的限制,其主要投资方向是产权明晰、能避免搭便车现象的中小型水利设施。可是,农田水利设施完全发挥作用是需要整体性的,动员量大面广的小农户投入与参与,是建设协调、有效的农田水利系统的关键。

  实践中,那些水利设施市场化改革相对比较成功的地区,大多是可以从农业中获得足够的剩余来支付农田水利设施维护成本的,农业生产多种植经济作物为主。在这些地方,通过“招、拍、挂”进行水资源使用的市场化改革,可以行得通。而且,为了获得稳定的水量,很多地方的农户都使用管道浇灌,不再使用明渠,大大减小了用水中“搭便车”的可能。而在传统作物种植区域,农村剩下的大多是60岁以上的老人,水利设施“最后一公里”的问题表现得最为突出,即使有现成的机井,他们也不愿意买水管、付水费。

  3.政府与农户交易成本高

  当前,因农村组织缺失,农户大量分散,造成包括政府在内的任何外部主体与农户之间的交易成本畸高,成为影响农村基础设施长效投入的另一个关键因素。

  中国是在20世纪80年代初逐步进入以市场化为导向的经济体制和治理结构变迁过程的,这引发了农村公共产品供给制度的根本性变革。随着人民公社的解体和农户家庭承包制的落实,尽管以兼业化农户为主的农业生产经营主体对农村公共产品有强烈的需求,但在现实生活中,一方面,由于农户组织化基础大为削弱,集体化时期的公共产品供给制度无法有效运行;另一方面,分散的小农为抗御市场风险而普遍兼业化经营的生产方式及其决定的小农村社制经济基础,必然存在与现代上层建筑方面的复杂矛盾,表现为农民与公司化的、致力于推进工业化和城市化的现代政府之间交易费用畸高。

  20世纪90年代以来,在财政压力下被动推进的改革,使农村上层建筑日益表现为对于小农经济基础的反作用,最终造成政府与农民之间的矛盾大量爆发,而不得不多次推出税费改革政策,客观上也进一步增加了农村公共投入的困境。随着90年代后期农业两税征收方式改变为“户交户结”,传统农区大多数农村公共财政获取的成本增大,导致普遍欠税和公共负债逐年递增。90年代以来,县以下乡村基层公共负债近万亿元,甚至使得任何上级下拨资金都可能成为基层政府应对开支和偿付债务的来源。“三提五统(三项乡统筹和五项村提留)”和“两工(劳动积累工和义务工)”完全取消后,一方面大大减轻了农民的负担;另一方面也相当于把乡村财政支农的基础抽掉,并清除了乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能,而新的乡村财政来源和基础设施投入来源也一直未能建立,这客观上使农村基础设施建设失去了可靠的投入渠道。

  随着中央政府在世纪之交做出反哺“三农”重大战略调整,大量财政资金投向农村。自中央2005年提出“新农村建设”战略以来,截至2013年底,中央向农村投资总规模超过8万亿元,大大强化了农村公共品的财政投入。但由于长期的去组织化改革削弱了村庄的组织基础,与分散农户间过高的交易费用,不仅使得政府投入的项目成本和可持续效力大大降低,还往往由于“精英俘获”使得资源在农村内部难以被公平分享。当前农村不仅自身缺乏对农村公共产品供给的激励,还使得有“惠民”意愿的政府不得不面对农村组织解体后带来的政府与分散小农户之间越来越高的交易成本问题。

  4.地方财政投入意愿和强度低

  当前中国财税结构的不对称及中央地方发展目标的不一致性造成的地方行为变异,是影响农村基本建设长效投入的又一个重要因素。

  在严重的财政危机背景下启动的旨在调整中央―地方财政关系的两次重大改革,即1984年启动的财政分级承包和1994年开始实行的分税制改革,一方面极大程度地“调动了地方各级政府和部门当家理财的积极性”,为缓解中央财政困境发挥了重要作用;但另一方面也不可避免地催化、膨胀了政府官僚体系的“条块分割”、部门至上与地方各自为政的体制弊端,至今已经演变为利益分配结构固化其中的沉疴痼疾,其所造成的巨大制度成本,地方只能上推给中央政府承担。在这种制度收益与制度成本完全不对等的体制下,与农业和农村相关的职能部门在投入问题上的思维和行为,基本上都遵循“劣币驱逐良币”规律,以部门利益最大化为主要取向;而已经公司化的地方政府的各种涉农部门则实际上把上级政府投入也视为招商引资来获得利益分配。

  进入新世纪初,中国终于从总体上告别了资本短缺,进入资本过剩时代。中央政府先后提出“三农问题重中之重”、“建设社会主义新农村”等重大的方针,并予以巨额财政资金投入,农村中的交通、医疗、水利等公共产品的硬件设施大为改观;但与此同时,地方则进入工业化、城市化的加速通道,很多地方连乡镇一级都大办开发区,这就需要先行投入大量资金启动基础设施建设,在这种情况下,地方财政除维持运转开支外大部分都用到“谋发展”、“保增长”所必需的基础设施建设中。不仅无法对上级下拨的支农资金进行配套投入,而且将上级财政的项目款挪作他用的情况普遍发生。还有的地方政府为了追求政绩、完成招商引资任务,而将基础设施建设配套作为招商引资中的优惠条件,只对承载投资的地域范围实施项目建设,将国家投资变成了投资者的开支节余。这种总体上重工轻农、重城轻乡,重“大资”(即规模相对较大的投资者)轻“小农”的公共资源分配取向,使得真正能惠及一般农户、体现财政“普惠制”功能的农村基础设施建设投资规模非常有限。   当前农村基础设施建设面临的“两高两低”困境,是20世纪80年代以来的农村改革在促进农业发展的同时,产生的另一个客观结果。制度变迁客观上具有不可逆性,农村家庭承包经营的基本经济制度以及“自上而下”构建的科层制乡村治理结构也不会轻易改变。我们需要在现有体制条件下进行制度创新和组织创新,才有可能破除农村公共投入面临的困境。

  二、各地农村基础设施长效投资方式的探索

  近年来,在许多农村地区涌现出了依靠自身的组织建设、结合外部资源投入来有效提供村庄公共品的案例,本文选取其中3个典型案例加以分析。

  1.平原乡:农民综合性合作组织对接政府投资顺利推进工程实施

  平原乡的兴农合作社是一家由当地农民自发组建的综合性合作组织。“兴农合作社”成立于2004年,当年有40户入股,到2009年社员已经达到400余户,分成15个互助小组,范围涵盖周围的3个行政村。目前,经过多年的摸索,该合作社已经持续多年的运营着联合购销、生态酒厂、资金互助、乡村文化活动等合作项目,并且在这些生产、文化合作活动的相互作用中培育出自己的合作文化,保证了社员真正地参与性。

  由于该合作社发展形势较好,在当地也带来了极大的反响,并引起了AH省高层相关部门的注意。鉴于历年的土地治理项目经费被层层挪用的情况严重,主管部门开始尝试由合作社来承接项目,AH省于2008年批准了4个试点,兴农合作社成为试点之一。该项目获得政府财政资金拨款92.5万元,主要工程是对村庄2000亩土地上的生产道路、沟渠桥梁的修整以及种树打井等。实施中的具体经验包括:

  一是由合作社直接对接财政支农资金,形成合作社与项目主管部门(区农发局)相互协作相互制约的机制,对资金使用和工程质量形成有效监督。在实际的执行中,由区农发局负责招标,兴农合作社派出5人小组监督施工质量,工程结束后需由合作社的监督小组出具工程合格意见,施工单位才能到相关部门结算工程款。针对项目实施中出现的质量问题,比如修建的一处桥梁因混领土厚度不够,建成后不久就被车压垮;另有几处路基的混合土中石灰含量达不到要求等,都被合作社社员及监督小组及时发现,并形成书面材料交到区农发局。迫使施工暂时停止,直到符合质量要求时才重新施工。

  二是由合作社发动社区参与选择项目,更具有针对性。在具体运作时,先由2000亩土地涉及的8个互助组向合作社提交本庄土地需要的项目,如几座桥,几眼井,几条路等,并在村庄图上标示出具体位置,由合作社组成项目组成员到实地查看,确定后再形成材料上报申请实施。

  三是在项目实施中由合作社出面对利益相关农户进行协调,使得项目得以顺利推进,并极大地节约了项目成本。比如,对于沟渠路桥的规划线路以及修整的先后顺利,都由合作社召集社员在内部进行统一协调;在修路挖渠需要占用农户的地或砍除树木时,也是通过合作社的组织力量,没有花费任何占地(木)补偿和工作费用就得到了很好的协调。

  在这个案例中,农村自发形成的综合性合作组织,实际上已经在自身长期的发展中支付了前期的组织成本。因而可以在对接政府的农田综合整治项目时,极大地节约与工程所涉农户间的协调成本;同时,由于广泛动员起了广大社员参与工程而有效地保证了工程的施工质量。

  2.皮村:引入外部资源、撬动社会其他资源共同参与公共品投入

  皮村位于HB省内有“天下裘都”之称的营水镇区东南4公里处,是一个只有600多人口的小村。村内年轻人大多以皮草加工贩卖或在附近镇上打工为业,村内从事农业耕作的主要是妇女老人。皮村在农业税时期因税费征收积累了大量的矛盾,村庄内分成了好几个派别,各派的精英代表轮流上台收钱、下台上访,使该村成为当地远近闻名的“上访村”,村里的公共品供给更是长期陷于瘫痪。

  2007年,应村民请求及镇政府领导的邀请,常年在北京经营裘皮服装的“亿万富翁”忠文回村任村党支部书记。历经两年多时间,该村从“上访村”变为一个媒体大量报道的“明星村”,村里成立了裘皮和蔬菜合作社,村民集中精力发展生产,上访绝迹。这个巨大的转变,是从改善村内的路、水等基础设施开始的。

  皮村推进村庄基础设施建设的基本做法:首先是重建村庄基层组织,通过组织带动村庄建设与发展。在邀请亿万富翁回村担任支书后,原来村庄矛盾对立双方的乡土精英同时也被吸收到村两委组织。不仅如此,以村两委为核心,恢复或新建了民兵连、村民小组组织、青年突击队、护林护路队、治安巡逻队等群众组织,并推举出群众代表。以这些组织为核心,发动组织村民参与村庄公共事务。在皮村,吃水难、行路难是皮村老百姓当时面临的最困难的两件事。恢复运转的村两委组织很快就召集群体村民大会,商议安装自来水管道、打深井、修路工作计划,两天后就完成了制订全村修路路线规划、接洽、敲定道路、自来水管和打井施工队等事项。

  其次是在外部资源的带动下,各种存量社会资源都被调动起来参与到村庄建设中。这些基础设施改善无疑需要大量资金,而当时村财务仅有余款8000元。在村民大会上,忠文个人捐资10万元,带动其他24位村内精英和热心村民陆续捐资18000余元。这些钱尽管相对整个工程款来说是杯水车薪,但对动员全村民力起到了巨大作用,其后的修路工程中,村民在村两委的带领下自愿出义务工参与平整路基等工作,历时3个月完成了动土30万立方米、植树18000棵的工作量,总出工量按当地工价算折合人民币120万元以上。

  其他基础设施的建设进展更为顺利。从王文忠回村之日起计算,仅用了10天时间,村内25盏路灯即安装完毕;30天后,新打一眼340米深的水井,并安装了自动调节装置,全村完成铺设5000多米长的自来水管道,使家家户户足不出户可以用上自来水,彻底解决了困扰村民多年的吃水难问题;100天后,道路通车。

  皮村在村庄基本建设投入过程中,实际上也是一个对村庄进行广泛动员、对村民开展互助合作进行初步演练的过程。之后,皮村进入了重点发展合作经济组织的阶段。村两委制定了3―5年和5―10年发展规划,充分利用各种资源发展农民合作,力使村民走向共同致富路。   在这个案例中,外部增量资源主要是由离乡的富商来提供,而且其本人并不参与增量收益分配。在更一般的情形下,提供增量资源的主体既可以是个人,也可以是外部组织,更多时候是来源于政府的投入,同时撬动社会其他资源共同参与。

  3.大徐村:依托村级组织使农村基建投资与村庄治理改善相互促进③

  河南宁陵张公镇大徐村利用中央彩票公益金进行整村推进,是一个依托村级两委组织使农村基础设施投资与村庄治理改善相互促进的很好的案例。

  大徐村2009年被县政府确定为利用中央彩票公益金进行整村推进的15个试点村之一,总投资155万元,另外还整合了其他部门的资金20多万元;加之村庄内部的组织管理和资源动员,不到一年时间完成了多项项目,包括:村内到户道路投资116万元,路灯40盏10万元,村文化室和公厕10万元,打8口灌溉井4万元,另外有15万元用于村级互助资金。整合的部门资金主要用于建文化广场、平整土地、整治河塘、建沼气池和村办公楼等。大徐村依托有良好组织基础的两委班子推进的整村推进,在村庄基础设施建设中取得了很好的效果。

  首先,在国家财政资金投入以及两委干部的带动投入下,有效动员了村内各种资源。村两委的主要成员不仅在组织项目的实施中花费了大量的时间和精力,还付出了大量的资金。书记兼村主任为实施项目付出了10多万元,村副主任付出了5万元,会计付出了6000元。项目实施过程中,全村动员了500多个义务工,只花费了2万多元将废坑和旧河道填平,增加了148亩可利用的土地(其中耕地80亩)。这在多数村庄都是不可想象的。

  其次,由于基层干部的表率和工作方法改进,极大地降低了项目推进中的协调成本。为了加宽村里的主干道,书记兼村主任和家人带头拆除了自家的院墙和部分房子,损失15万元。农户对项目的支持和村干部的带头,有36户农户自动拆除了院墙和部分房屋。

  最后,所有项目在1年内基本建成,不仅村庄在多方面发生了巨大的变化,而且改善了村级治理,村民更加团结,关系更加和谐,村级事务更容易得到农户的支持。村民对村庄的发展前景充满了信心。

  大徐村项目实施中最主要的特点在于现有的基层组织结合大规模的政府投入,产生了最大的效果。一方面,如果没有大规模外部资源(包括资金和监管)的持续投入,很难动员起村内的资源用于发展,这些资源要么外流(主要劳动力外出,资金通过储蓄流向城市),要么在无益的活动中浪费(如在农村盛行的打牌、打麻将和赌博活动)。没有外部资源的支持,社区精英也没有能力和意愿单独投资于社区的发展,社区治理也难以得到改善。

  另一方面,如果没有一个有效的良性治理结构来对接,外部资金就不可能得到合理的使用,村民们甚至会为争夺外来资源和利益产生新的矛盾,更不用说形成社区良性治理和可持续发展能力了。

  三、国际经验比较借鉴

  农业具有自然过程与经济过程高度结合的特征,各国不同的农业条件决定了其生产经营组织方式的不同,相应的农村基本建设投入方式及制度也不同。根据不同农业条件和农业内在特质的不同,农业在客观上分化为三种异质性很强的类型:

  一是大农场农业,主要是前殖民地国家(美加澳为代表)因彻底殖民化、资源广大而得以有条件实现农业规模化和资本化;政府对应提出的则是公司化、产业化的农业政策。二是小农场农业,主要是前殖民地宗主国(欧盟为代表)因欧洲人口增长绝对值大于移出人口绝对值致使人均资源赋存愈益有限,而只能实现农业资本化与生态化相结合,其中60%农场由兼业化中产阶级市民兼业经营,并且由政府进行高度保护和大力扶持。三是小农户农业,主要是未被彻底殖民化的“原住民”为主的东亚传统小农经济国家(日韩为代表),因人地关系高度紧张,因而只能在国家战略目标导向下政府介入甚至强烈干预―通过对农村人口全覆盖的普惠制的综合性农民协会/合作社实现社会资源资本化,以维持三农的稳定。

  中国也属原住民为主的东亚小农村社制经济基础,农户经营不仅高度分散且其土地分割细碎。与美国为代表的大农场经济根本不具有可比性,而欧洲的市民农业对中国绝大部分的传统农区也并不具有普遍借鉴意义;或可参照的,只能是小农户为主的日韩农业发展道路。

  日、韩等东亚国家对农村基本建设投资的核心经验有两点:一是由国家有计划地的大规模投资于农村基础设施建设,并以此带动农村的发展。日本对农村基本建设投入的做法,与中国“集体化”时期提出的“山水田林路综合治理”类似―由日本政府主导投资强力推进农村基本建设项目,使农田灌溉面积达到80%,水、路、电、电话等全部到户,初等教育完全免费,彻底改变了日本农村的硬件环境,并且极大地带动了日本内需,打下了城乡良性互动均衡发展的良好基础(杜鹰,2000)。韩国在进入工业化中期阶段后,政府推动的“新村运动”也是由中央政府主导提供原材料,大力推进农村基本建设投资;并以此带动了国内需求,在工业化发展的同时推动了农村改造(李水山,1995)。

  二是有全国性的农协组织作为载体,在政府与广大农户间充当桥梁作用,一方面由农协对接政府项目,极大地节约了交易费用;另一方面,由农协广泛发动农村社会各种资源,组织农民投劳等,极大地动员了农村本身的力量。

  此外,同属小规模经营农业类型的印度克拉拉邦,在其特殊的政治环境下也形成了一种对农村基本建设有效的投资和监管方式。由于该邦长期由两个不同派别的共产党轮流执政,遂得以把邦财政预算中的计划基金(占总额的50%)中的40%交到乡(印度称“班恰亚特”)一级,让乡来组织农民群众开会列出优先序,根据群众意见决定如何支配。这个比例大体占整个乡财政预算的20%左右。因为有了能够预见的、稳定的收入来源,乡级政府就可以采用参与式的项目选择和实施计划。而在实施的过程中,也引入了在印度具有广泛影响力的社会公益组织―民众科学运动―作为独立第三方对项目进行立项评估、施工监督和检查验收。   四、结论与建议

  从上面所述的国内及国际经验中,我们不难看出:一方面,农村基本建设由于其显著的经济外部性和国家安全外部性,很难由单个农户或企业依靠市场自发供给。无论是当前中国国家战略调整、加大对农村投入的趋势,还是其他国家或地方政府对农村基本建设的强力投入的做法,加强政府主导的针对农村的资源注入和有效制度供给都显得尤为重要。另一方面,在小农户分散经营的条件下,只有提高农户的组织化程度,才能构成与外部主体之间的集体“谈判”条件,形成制度成本较低的“可维护契约”。可见,这不仅是正常市场经济和政府治理需要的信用社会逐渐形成的基础,也是农村基本建设项目可持续发挥效用的重要条件。

  在以上经验和认识的基础上,提出如下政策建议:

  一是在组织创新的基础上建立以农民为主体的自下而上的涉农资金对接机制。可以考虑将政府补贴的基础设施建设以前主要交由施工企业投标承包的一般做法,改为把项目和资金作为“杠杆”来发动和培育农民组织,形成项目“内部化”机制。这样可有一石二鸟的功效,一方面能够充分发挥公共资金对农民参与农村基建投工投劳的引导作用,有效促进农民组织与农村基建的同步发育;另一方面,农民组织程度的提高,又有利于保障农户的参与性、落实农民对项目建设的监督作用,以及形成后续的可持续管护机制。

  二是进一步理顺中央地方在农村基础设施建设投入中的关系。一方面进一步增加中央财政对农村投入增幅相对于中央财政总支出的增幅,提高预算内固定资产投资中用于农村基础设施建设的比重。以总量、增量、增幅以及相对比重4个指标形成的指标体系,来保障对农村基础设施投入的持续增长;另一方面,根据各地经济发展情况制定支农资金配套比例,对于贫困地方和传统农区取消配套任务,防止因制度缺陷引发新的基层负债。

  当然,在进一步提高国家投入的同时,还必须建立相应的约束和制衡机制。除了强化对各级政府的问责、监督等一般性措施外,还必须探索以农民为主体的自下而上的决策监督机制。

  注释

  ①相关论述参见温铁军等著:《八次危机:中国的真实经验》,东方出版社,2012年。②数据来源:700亿元投入缺口导致我国农田水利基建总体滑坡,新华网,2005年7月21日。http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-07/21/content_3249130.htm.③案例根据内部研究报告整理,见汪三贵、仝志辉等:彩票公益金整村推进项目试点的实践及其启示,内部研究报告,2010年6月。


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